sábado, 6 de mayo de 2017

Governance and Economic Development: Institutions are a must for economic development

When Government Capacity Creates Economic Options

4
Government capacity is in part the ability to hit the long ball, to have long-term policies that look beyond the next election and the next change in administration. In economic policy, as in social policy and so many other areas, it can make all the difference.
Unfortunately, in too many countries of Latin America and the Caribbean winning the next election and installing one’s own people in civil service and judicial posts trumps building government capabilities and establishing long-term effective policies. There is a lack of common national purpose, and it severely limits countries’ options both in their development and in their ability to confront crises.
Political parties in many countries, for example, serve only as conduits for charismatic leaders rising to power. As a result, they are short-lived and lack well-developed platforms that last beyond the individuals who make up their memberships. A similar instability tends to plague the region’s congresses, which are crowded with legislators who spend only a few years in office and have little interest in building their careers, gathering expertise, and strengthening the role of committees and commissions that usually make policy. These characteristics do not provide strength, a platform for long-term growth or the ability to maneuver in difficult situations.
The way out of this stalemate is to invest in institutions. As revealed in many studies done by the Research Department of the IDB since its landmark 2005 study, the Politics of Policies, the way out includes building long-standing programmatic political parties with the ability to discipline their members and forge consensus; congresses with legislators possessing long-term interests, legislative experience and capable staffs; technically-capable, meritocratic civil services and independent judiciaries. These features all give countries greater government capacity. They give them the ability to design stable long-term policies, implement them, and make necessary adjustments through many election cycles and changes in president.
To date, most Latin American and Caribbean countries lack these abilities. While a few countries in the region including Chile, Costa Rica, and Uruguay, rank among the countries with the greatest government capabilities in the world, many others are of middling quality, according to an IDBanalysis, and eight countries rank alongside Sub-Saharan Africa in the lowest category.
Various IDB studies show that countries with high government capabilities are associated with higher rates of GDP per capita growth and improvements in the Human Development Index. They have less distortive tax systems, higher quality infrastructure and labor market flexibility.
A recent study by Mariano Tommasi, María Franco Chuaire and I reveals another area where countries with low government capacity, including many in the region, face handicaps compared to countries that have developed their institutions: the ability to respond to economic shocks. Our study looks at the quality of civil services. We find that countries with a strong and stable civil service have a much bigger toolkit of monetary, fiscal, welfare, trade and productivity policies at their disposal to respond to external shocks than countries that don’t.
Consider the case of two open economies that both export large quantities of soybeans and now confront a difficult situation as soybean prices crash. Country A, the country with an effective civil service, is likely to have an independent and credible central bank and a flexible exchange rate that allows it to adjust to changing circumstances. Probably, it has a tradition of counter-cyclical fiscal policies that involve saving in good times so that money can be injected into the economy in bad times as well as access to credit on international markets. And it is likely to have labor market flexibility ―with fewer restrictions and costs in hiring workers― that allow it to more easily move people from underperforming to more promising sectors of the economy. All these elements will give Country A an ability to compensate at least in part to the negative .
Country, B, by contrast, is limited in what it can do. It’s ever changing and poorly-trained bureaucracy has left it ill-prepared to handle highly complex matters or develop long-term economic policies. This may be expressed in a fixed exchange rate, a tradition of pro-cyclical fiscal policies, limited access to international financial markets, and a more rigid employment structure. Its bureaucrats may have tried to protect the economy even before the shock by isolating sectors vulnerable to trade with an expansion of the public sector. But if they didn’t, they may confront the downturn by boosting spending with little room to maneuver. These are poor options. They come down to expanding government size and other less efficient responses in an effort to reduce the exposure of the economy.
Solutions lie not in new laws to reform the civil service. Copying supposedly ideal laws and regulations from other countries makes little sense in contexts in which political actors have the incentives to ignore them. They lie instead in strengthening institutions (congress, political parties, the judiciary, and the civil service) and working to increase their capacity and transparency. In the case of the civil service, this may require protecting bureaucrats from the influence of election cycles, political meddling, and patronage and forging an understanding among key actors that capable and enduring civil servants make for better policy formulation and implementation.

Gobernabilidad y Desarrollo Economico



Sin instituciones no hay desarrollo económico sostenible: Porque? lo explica Carlos Scartascini

Cuando la capacidad gubernamental crea opciones económicas


12
La capacidad gubernamental es en parte la capacidad de tener políticas de largo plazo con una visión que vaya más allá de las próximas elecciones y el próximo cambio de administración. En política económica, como en política social y tantas otras áreas, puede tener un gran impacto.
Lamentablemente, en demasiados países de América Latina y el Caribe ganar la próxima elección e instalar gente propia en la administración pública y puestos judiciales es más importante que construir capacidades gubernamentales y establecer políticas efectivas a largo plazo. Falta un propósito nacional común, y eso limita mucho las opciones de los países tanto en su desarrollo como en su capacidad de enfrentar crisis.
Los partidos políticos en muchos países, por ejemplo, funcionan sólo como canales para que líderes carismáticos lleguen al poder. En consecuencia, duran poco tiempo y carecen de plataformas bien desarrolladas que perduren más allá de los individuos que constituyen su membresía. Una inestabilidad similar suele plagar los congresos de la región, que están llenos de legisladores que pasan sólo un puñado de años en sus cargos y tienen poco interés en desarrollar sus carreras, adquirir conocimientos específicos, y fortalecer el rol de los comités y las comisiones que suelen generar políticas. Estas características no brindan fortaleza, una plataforma para el crecimiento a largo plazo ni la capacidad de maniobrar en situaciones difíciles.
La forma de superar este punto muerto es invertir en instituciones. Como se reveló en muchos estudios del Departamento de Investigación del BID desde la publicación de su libro insignia de 2005, La política de las políticas públicas, la forma de salir de esta situación es construir partidos políticos programáticos duraderos con la capacidad de disciplinar a sus miembros y forjar consensos; congresos con legisladores que posean intereses de largo plazo, experiencia legislativa y personal capacitado; administraciones civiles meritocráticas con capacidades técnicas, y poderes judiciales independientes. Estos atributos les dan a los países una mayor capacidad de gobierno. Les dan la capacidad de diseñar políticas estables de largo plazo, implementarlas, y realizar los ajustes necesarios a través de muchos ciclos electorales y cambios de presidente.
A la fecha, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe carecen de estas capacidades. Mientras un puñado de países de la región como Chile, Costa Rica y Uruguay se ubican entre los de mayores capacidades gubernamentales en el mundo, las de muchos otros es de calidad regular, según un análisis del BID, y ocho países se ubican junto al África Subsahariana en la categoría más baja.
Varios estudios del BID muestran que los países con altas capacidades gubernamentales están asociados con mayores tasas de crecimiento del PIB per cápita y mejoras en el Índice de Desarrollo Humano. Tienen sistemas impositivos menos distorsivos, infraestructura de mayor calidad y flexibilidad en el mercado laboral.
Un estudio reciente que realicé con Mariano Tommasi y María Franco Chuaire revela otra área donde los países con bajas capacidades gubernamentales, incluidos muchos de la región, tienen desventajas frente a países que han desarrollado sus instituciones: la capacidad de responder a crisis económicas. Nuestro estudio analiza la calidad de las administraciones civiles. Observamos que los países con una administración pública sólida y estable tienen a su disposición más herramientas de política monetaria, fiscal, de bienestar, comercial y de productividad para responder a shocks externos que los países que no la poseen.
Consideremos el caso de dos economías abiertas que exportan grandes cantidades de soya y ahora enfrentan una situación difícil conforme los precios de la soya se derrumbaron. El país A, con una administración pública efectiva, posiblemente tenga un banco central independiente y creíble y una tasa de cambio flexible que le permita ajustarse a circunstancias cambiantes. Probablemente tenga una tradición de políticas fiscales contracíclicas que implican ahorrar en las épocas buenas para que el dinero pueda ser inyectado en la economía en las épocas malas, así como acceso a crédito en mercados internacionales. Y es posible que tenga flexibilidad en el mercado laboral —con menos restricciones y costos para contratar trabajadores— que le facilite trasladar gente de sectores de la economía con un desempeño regular a otros más prometedores. Todos estos elementos le dan al país A una capacidad de compensar al menos en parte el shock negativo.
En cambio, el país B tiene opciones limitadas. Su burocracia, que cambia constantemente y está poco capacitada, lo ha dejado mal preparado para manejar temas muy complejos o desarrollar políticas económicas de largo plazo. Esto puede estar expresado a través de una tasa de cambio fija, una tradición de políticas fiscales procíclicas, acceso limitado a mercados financieros internacionales, y una estructura de empleo más rígida. Sus burócratas quizás intentaron proteger la economía incluso antes del shock al aislar sectores vulnerables al comercio con una expansión del sector público. Pero si no lo hicieron, puede que enfrenten la desaceleración con un aumento del gasto y poco margen de maniobra. Estas son malas opciones. Se limitan a expandir el tamaño del gobierno y otras respuestas menos eficientes en un intento por reducir la exposición de la economía.
Las soluciones no radican en nuevas leyes para reformar la administración pública. Copiar de otros países leyes y regulaciones supuestamente ideales no tiene mucho sentido en contextos donde los actores políticos tienen incentivos para ignorarlos. En cambio, radican en fortalecer las instituciones (el Congreso, los partidos políticos, el poder judicial y la administración pública) y en trabajar para incrementar su capacidad y transparencia. En el caso de la administración pública, esto puede requerir proteger a los burócratas de la influencia de los ciclos electorales, la intromisión política y el patronazgo, y forjar un entendimiento entre los actores clave respecto a que los funcionarios públicos capaces y con estabilidad en sus puestos contribuyen a una mejor formulación e implementación de políticas.

domingo, 31 de julio de 2016

Desarrollo sostenible e inversion publica y privada

Interesante perspectiva de Jeffrey Sachs sobre la cooperación necesaria de la inversion pribada y publica para una economía sostenible en el siglo XXI.

 Dos escuelas de pensamiento suelen dominar los debates económicos actuales. Según los economistas del libre mercado, los gobiernos deben bajar los impuestos, reducir los reglamentos, reformar la legislación laboral y después dejar el paso libre para que los consumidores consuman y los productores creen puestos de trabajo. Según la economía keynesiana, los gobiernos deben impulsar la demanda total mediante la relajación cuantitativa y el estímulo fiscal. Sin embargo, ninguno de los dos planteamientos está dando buenos resultados. Necesitamos una economía del desarrollo sostenible, en la que los gobiernos promuevan nuevos tipos de inversiones.
La economía del libre mercado produce grandes resultados para los ricos, pero resultados bastante miserables para todos los demás. Los gobiernos de los Estados Unidos y de ciertas partes de Europa están recortando el gasto social, la creación de puestos de trabajo, la inversión en infraestructuras y la formación profesional, porque a los jefes ricos que pagan las campañas electorales de los políticos les va muy bien, precisamente cuando las sociedades en su derredor están desmoronándose.
Sin embargo, las soluciones keynesianas –dinero fácil y grandes déficits presupuestarios– tampoco han logrado los resultados prometidos. Muchos Gobiernos probaron a aplicar el gasto para el estímulo después de la crisis financiera de 2008. Al fin y al cabo, a la mayoría de los políticos le encanta gastar un dinero que no tiene. No obstante, el impulso a corto plazo fracasó de dos formas importantes.
En primer lugar, la deuda de los Estados se puso por las nubes y sus calificaciones crediticias se desplomaron. Incluso los Estados Unidos perdieron su calificación AAA. En segundo lugar, el sector privado no reaccionó aumentando la inversión empresarial y contratando a nuevos trabajadores. En cambio, las empresas acumularon enormes reservas de dinero, principalmente en cuentas en el extranjero libres de impuestos.
El problema de la economía –tanto la de libre mercado como la keynesiana– es el de que no entienden bien la naturaleza de la inversión moderna. Las dos escuelas creen que la inversión está impulsada por el sector privado, ya sea porque los impuestos sean bajos (en el modelo de libre mercado) o porque la demanda agregada sea elevada (en el modelo keynesiano).
Sin embargo, la inversión actual del sector privado depende de la inversión del sector público. Nuestra época se caracteriza por esa complementariedad. A no ser que el sector público invierta y lo haga juiciosamente, el sector privado seguirá haciendo acopio de sus fondos o los devolverá a los accionistas en forma de dividendos o de recompra de acciones.
Lo fundamental es reflexionar sobre seis clases de bienes de capital: el capital comercial, las infraestructuras, el capital humano, el capital intelectual, el capital natural y el capital social. Todos ellos son productivos, pero cada uno de ellos tiene un papel distintivo.
El capital comercial abarca las fábricas, las máquinas, el equipo de transporte y los sistemas de información de las empresas privadas. Las infraestructuras comprenden las carreteras, los ferrocarriles, los sistemas eléctricos e hídricos, la fibra óptica, los gasoductos y los oleoductos y los aeropuertos y puertos de mar. El capital humano es la educación, las aptitudes y la salud de la fuerza laboral. El capital intelectual abarca los conocimientos especializados –científicos y tecnológicos– fundamentales de la sociedad. El capital natural son los ecosistemas y los recursos primarios que apoyan la agricultura, la salud y las ciudades y el capital social es la confianza comunitaria, que hace posible un comercio, unas finanzas y una gestión de los asuntos públicos eficientes.
Esas seis formas de capital funcionan de forma complementaria. La inversión empresarial sin infraestructuras y capital humano no puede ser rentable. Tampoco los mercados financieros funcionan, si el capital social (la confianza) se agota. Sin capital natural (incluidos un clima inocuo, suelos productivos, agua disponible y protección contra las inundaciones), los otros tipos de capital se pueden perder fácilmente y, sin un acceso universal a las inversiones públicas en capital humano, las sociedades sucumbirán ante las desigualdades extremas de renta y riqueza.
La inversión solía ser un asunto mucho más sencillo. La clave para el desarrollo era la educación básica, una red de carreteras y de electricidad, un puerto en funcionamiento y el acceso a los mercados mundiales. Sin embargo, actualmente la educación pública básica ya no basta; los trabajadores necesitan aptitudes muy especializadas que se adquieren mediante formación profesional, diplomas de estudios avanzados y programas de aprendizaje que combinen financiación pública y privada. El transporte requiere algo más que la simple construcción de carreteras por el Estado; las redes eléctricas deben reflejar la urgente necesidad de una electricidad con escasas emisiones de carbono y en todas partes los Gobiernos deben invertir en nuevos tipos de capital intelectual para resolver problemas de salud pública, cambio climático, degradación medioambiental, gestión de sistemas de información y de otra índole carentes de precedentes.
Sin embargo, en la mayoría de los países, los Gobiernos no están encabezando y guiando –ni participando siquiera en– el proceso de inversión. Están haciendo recortes. Los ideólogos del libre mercado afirman que los Estados no pueden hacer inversiones productivas. Tampoco los keynesianos reflexionan lo suficiente sobre los tipos de inversiones públicas que son necesarias; para ellos, el gasto es el gasto. El resultado es un vacío del sector público y una escasez de inversiones públicas, lo que, a su vez, frena la necesaria inversión en el sector privado.
En una palabra, los Gobiernos necesitan estrategias de inversión a largo plazo y formas de sufragarlas. Deben entender mucho mejor cómo asignar prioridad a las inversiones en carreteras, ferrocarriles, electricidad y puertos, cómo hacer inversiones medioambientalmente sostenibles adoptando un sistema energético con escasas emisiones de carbono, cómo capacitar a los trabajadores jóvenes para que obtengan puestos de trabajo decorosos, no sólo un empleo poco remunerado en el sector de los servicios, y cómo crear capital social, en una época en la que hay poca confianza y una considerable corrupción.
En resumen, los Gobiernos deben aprender a hacer previsiones. También eso es contrario al criterio económico imperante. Los ideólogos del libre mercado no quieren que los gobiernos piensen en nada y los keynesianos quieren gobiernos que piensen sólo a corto plazo, porque llevan hasta el extremo la famosa broma de John Maynard Keynes: "A largo plazo, todos estaremos muertos".
Veamos una idea que es anatema en Washington, D.C., pero que merece reflexión. La economía del mundo que crece más rápidamente, China, depende de planes quinquenales para la inversión pública, dirigida por la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma. Los Estados Unidos carecen de una institución de esa clase o incluso de organismo alguno que examine sistemáticamente las estrategias de inversión pública, pero todos los países necesitan ahora algo más que planes quinquenales; necesitan estrategias a veinte años vista y a lo largo de generaciones para crear las aptitudes, las infraestructuras y una economía con escasas emisiones de carbono, propia del siglo XXI.
Recientemente, el G-20 dio un pequeño paso en la dirección correcta, al hacer un nuevo hincapié en una mayor inversión en infraestructuras como cometido compartido de los sectores público y privado. Necesitamos mucho más pensamiento de esa clase en el próximo año, pues los gobiernos están negociando nuevos acuerdos sobre la financiación del desarrollo sostenible (en Addis Abeba, en julio de 2015), los objetivos del desarrollo sostenible (en las Naciones Unidas en septiembre de 2015) y el cambio climático (en París en diciembre de 2015).
Dichos acuerdos son prometedores con miras a dar forma al futuro de la Humanidad en sentido positivo. Si salen adelante, la nueva era del desarrollo sostenible debería originar también una nueva economía del desarrollo sostenible.
Traducido del inglés por Carlos Manzano.
Jeffrey D. Sachs es profesor de Desarrollo Sostenible y de Política y Gestión de la Salud y director del Instituto de la Tierra en la Universidad de Columbia. También es Asesor Especial del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los Objetivos de Desarrollo del Mileni




lunes, 30 de mayo de 2016

Alemania a la conquista de Europa


En El Arte de la Guerra, Sun Tzu escribe que es mejor conquistar un estado intacto que destruirlo; que la excelencia no consiste en ganar todas las batallas, sino en derrotar al enemigo; y que el estratega astuto derrota al enemigo sin pelear. La conquista exitosa es un proceso sutil, paciente, y silencioso que envuelve al enemigo hasta que, cuando se da cuenta, ya es demasiado tarde.

En el campo de la política económica la conquista se manifiesta en el control de la comunicación, de los grupos de decisión y, sobre todo, del diseño de las reglas. Los grandes cambios legislativos suelen tener lugar tras una crisis, cuando los políticos, y los gobiernos, prometen que nunca más sucederá algo similar. La clave es la definición de “similar”, es decir, la narrativa de la crisis. El grupo que controla la narrativa controla el poder. La narrativa determina el futuro. Esto ocurre en todas partes. En EE UU, la narrativa del Partido Republicano tras la crisis del 2007, con dominio del congreso, se concentró en el peligro de la deuda pública, los errores de la Reserva Federal, y la necesidad de regular el sistema financiero. De ahí el secuestro fiscal (el proceso que derivó en el cierre del Gobierno, la amenaza del impago de la deuda, y una excesiva contracción fiscal); las iniciativas de auditar la Reserva Federal y obligarla a que use la “Regla de Taylor” (una fórmula que determina el tipo de interés en función del nivel de inflación y de desempleo); y la legislación Dodd-Frank que ha endurecido de manera significativa (exagerada según muchos expertos) la regulación financiera y recortado la capacidad de la Reserva Federal de gestionar crisis futuras.

En Europa, el diseño de las reglas como vehículo de ejercicio del poder es todavía mas intenso. Los ejemplos son múltiples, y van todos en la misma dirección: acomodar Europa a las necesidades alemanas. Alemania tiene una economía muy distinta de la de la zona euro, tanto cíclica como estructuralmente. Su economía languidecía recuperándose del impacto de la unificación mientras el resto de la zona euro gozaba del boom del euro, y por eso llego a la crisis del 2007 con menos desequilibrios que el resto. Un azar histórico que le permitió enfrentarse a la crisis con más margen de maniobra. Aun así, su sistema bancario tuvo que ser rescatado, y Alemania hoy es el país de la zona euro con mayor volumen de garantías públicas en el sistema bancario. Gracias a este decalage cíclico, y a unos tipos de interés bajísimos durante la crisis, Alemania goza ahora de un boom económico. Además, estructuralmente es una economía muy distinta al resto. Una alta tasa de ahorro, un enorme superávit por cuenta corriente, un sistema bancario dominado por los bancos públicos locales y regionales, una tasa bajísima de propiedad de vivienda.

Estas diferencias implican que lo que conviene a Alemania cada vez conviene menos a la zona euro. Múltiples decisiones adoptadas en los últimos años revelan esta divergencia. La decisión de no mutualizar la resolución del problema bancario, de introducir el riesgo de impago de la deuda soberana, de diseñar la expansión cuantitativa del BCE en base a la cuota de capital de cada país en el BCE y de no mutualizar las posibles pérdidas, de obligar a que los rescates bancarios que necesiten dinero público generen perdidas a los tenedores de bonos de los bancos. Todas ellas decisiones compatibles con la economía y la política alemana pero que han tenido consecuencias negativas en el resto de la zona euro.

El proceso continúa. Argumentando que los bonos soberanos son activos con riesgo, la unión europea, debate la imposición de requerimientos de capital a las tenencias de bonos soberanos de los bancos. Estos requerimientos serían proporcionales al riesgo de los bonos, lo cual generaría un pernicioso efecto procíclico en el sector financiero y aumentaría la probabilidad de retroalimentación de las crisis. Además, se quiere limitar las tenencias de bonos de cada país a un 25% del capital de cada banco, lo cual generaría ventas masivas de deuda pública. En ambos casos el impacto sería especialmente negativo para los países actualmente mas frágiles, perpetuando las diferencias. Una alternativa sería que todos los bonos tuvieran el mismo requerimiento de capital. Pero eso afectaría de manera negativa a los bonos alemanes y a la frágil banca alemana. Ya veremos cómo acaba.

Ninguna de las reglas adoptadas en los últimos años afectaban a la economía alemana —o se adoptaron una vez que Alemania había resuelto sus problemas (como la condición de aplicar pérdidas a los bonos bancarios en caso de ayudas públicas)—, o se le han otorgado excepciones (como no incluir su enorme sector bancario público en la supervisión europea). Alemania está conquistando Europa a base de reglas y de argumentos morales que, aunque puedan ser conceptualmente correctos, no lo son en la frágil situación actual. La crisis del sector bancario italiano es la víctima más reciente. La regla que obliga a aplicar pérdidas a bonos bancarios que se vendieron como si fueran depósitos seguros es políticamente explosiva, ha retrasado la gestión de los problemas de la banca italiana, y puede desencadenar una crisis financiera. La gestión de la crisis de los refugiados obedece al mismo patrón.

La amenaza de expulsar a Grecia de Schengen se basa en un informe técnico, pero tiene su origen en los tremendos problemas políticos que la crisis migratoria está generando en Alemania. El enfrentamiento del primer ministro italiano Renzi con la Unión Europea no es una casualidad. Es la rebelión a la estrategia envolvente de germanización de Europa, cuyo coste está empezando a ser excesivo. El excanciller alemán Helmut Schmidt, en dos discursos en 2011, ya alertó de la necesidad de contener este avance silencioso alemán. Pero la estrategia de Renzi de confrontación ruidosa y unilateral no es adecuada. Hay que generar un debate con argumentos intelectuales sólidos, no con lamentos electoralistas o populistas.

Ante el moralismo del ordoliberalismo alemán hay que defender las virtudes de una política keynesiana de apoyo al crecimiento potencial, necesaria en un momento de insuficiencia de demanda, entroncada en una política fiscal común que convierta a la zona euro en una verdadera unión monetaria. Las reformas son necesarias pero no suficientes. La política monetaria ha sido muy efectiva, pero no es suficiente. Hay que re-equilibrar la estrategia actual europea de reducción de riesgo y defaults. La disciplina debe venir acompañada de solidaridad. Más de los mismo ya no sirve. Si el único argumento que queda para mantener la zona euro es el elevado coste de disolverla, tenemos un problema muy serio.

Ángel Ubide es Senior Fellow del Peterson Institute for International Economics

 

jueves, 26 de mayo de 2016

International Trade and jobs


Daniel Altman Reminder.....
As a recovering economist writing on behalf of my erstwhile field, I would like to apologize to every American who has lost a job or a livelihood because of globalization. Economics has failed you. It has failed you because of ideology, politics, and laziness. It has failed you because its teachings are woefully incomplete, and its greatest exponents have done almost nothing to complete them.
There are “positive” questions in economics that have mathematical answers — things that simply must be true — and then there are “normative” questions that amount to value judgments on points of policy. In economics classes, we teach the former and usually stop short when faced with the latter. This leaves a hole in any discussion of economic policy; students acquire first principles but rarely consider real-world applications, because to do so would presuppose a social or political point of view.
In the case of free trade and globalization, this omission has been disastrous. All first-year students of economics learn the theory of comparative advantage and gains from trade. They see a mathematical proof showing that when two countries trade goods or services, the benefits to the winners outweigh the costs to the losers. They are assured, correctly, that this result allows everyone to be made better off — or at least no worse off — by trade.
Yet the redistribution required to generate this broad improvement in living standards is hardly addressed, or sometimes even mentioned. To do so would be to step into the muddy mire of normative questions. Should the government take from some people in order to give to others? Who should give the most, and who should receive? What exactly should they receive?
Even putting politics aside, these are not easy questions. No one has figured out a foolproof way to make workers hurt by globalization whole again. In theory, everyone who benefited from globalization — every consumer who bought cheap imported products, every producer who used cheap imported inputs, every exporter — would have to chip in. Likewise, everyone who suffered — every worker whose job moved abroad, every shareholder whose company’s prices were undercut by foreign competition — would be in line for compensation. Moreover, society would have to agree on the value of all these benefits and costs, not in dollars but rather in terms of well-being.
This might be heavy going for first-year students, not to mention their professors, so we move on to the next model. Consider the following passages from recent first-year economics textbooks — after several pages on comparative advantage and gains from trade, these are virtually all the words the authors chose to devote to the nettlesome issue of winners and losers:
Tyler Cowen and Alex Tabarrok of George Mason University offer this breezy guidance: “Job destruction is ultimately a healthy part of any growing economy, but that doesn’t mean we have to ignore the costs of transitioning from one job to another. Unemployment insurance, savings, and a strong education system can help workers respond to shocks.” It may be worth noting that Cowen is a frequent critic of unemployment insurance on his blog.
Nobel laureate Paul Krugman and his wife, the economist Robin Wells, are even less specific: “The great majority of economists would argue that the gains from reducing trade protection still exceed the losses. However, it has become more important than before to make sure that the gains from international trade are widely spread.” Perhaps the book’s brevity owes something to Krugman’s opinion that gains from trade have pretty much been exhausted anyway.
More realism comes from N. Gregory Mankiw, the former chairman of George W. Bush’s Council of Economic Advisers, who sounds resigned: “But will trade make everyone better off? Probably not. In practice, compensation for the losers from international trade is rare. Without such compensation, opening up to international trade is a policy that expands the size of the economic pie, while perhaps leaving some participants in the economy with a smaller slice.”
Finally, R. Glenn Hubbard, Mankiw’s predecessor in the White House, and Anthony Patrick O’Brien of Lehigh University are the only ones who mention the program designed to accomplish redistribution: “It may be difficult, though, for workers who lose their jobs because of trade to easily find others. That is why in the United States the federal government uses the Trade Adjustment Assistance program to provide funds for workers who have lost their jobs due to international trade. These funds can be used for retraining, for searching for new jobs, or for relocating to areas where new jobs are available. This program — and similar programs in other countries — recognizes that there are losers from international trade as well as winners.”
The Trade Adjustment Assistance (TAA) program has a budget of about $664 million, or roughly 0.004 percent of gross domestic product. This means one dollar of every $25,000 in income generated by the United States goes to help people here who have been hurt by globalization. They don’t receive the cash directly; they just have to hope that the program — which offers retooling, retraining, and relocation, among other services — will aid their transition to new jobs.
There aren’t many beneficiaries, either. Even in the dark economic days of 2010, fewer than 300,000 Americans received TAA. Yet to judge by the political climate, millions more have grievances related to globalization. Across the country, Bernie Sanders and Donald Trump have garnered applause and probably votes as well by attacking the North American Free Trade Agreement and potential new deals with Europe and Asia.
This should not come as a surprise to economists. I’ve lost count of the times I’ve written that globalization reduces inequality among countries and increases inequality within countries. The wealthiest, most highly educated, and most internationally connected people are always the best equipped to claim the biggest gains from trade. In poor countries, these gains from trade often come from the exports of labor-intensive industries, and the millions of people who work in these industries may benefit as well. That used to happen here, too, but not anymore.
In the United States, the big losers from the current wave of globalization have been working- and middle-class people, as Branko Milanovic of the City University of New York details in his new book, Global Inequality. Many of them have gravitated to the insurgent campaigns of Trump and Sanders, whose proposals have left economists shaking their heads and wringing their hands.

But we have only ourselves to blame. We never told our students the importance of managing the transition to a more integrated global economy. We never really told them how to do it, either. If we had done our jobs, it needn’t have been this way.