La reforma fiscal: condición necesaria para reducir la pobreza

Hay dos aspectos fundamentales para la reducción de la pobreza: el crecimiento económico sostenido y la redistribución de esta riqueza. Con estos dos parámetros se crean sociedades modernas con un alto grado de cohexión social y en el que la economía cumple su función principal que no es otra que mejorar el bienestar del conjunto de los ciudadanos.

Los países mas avanzados en la aplicación de estos principios son los países nórdicos (Suecia, Finlandia, Noruega y Dinamarca) que con una presión fiscal de hasta el 50% de su producto interior bruto y con un gasto social que ronda el 30% de presupuesto del estado garantizan una cobertura de las necesidades sociales básicas de todos sus ciudadanos y un nivel de vida digno para los más pobres. Este sistema da lugar, entre otras cosas, a que haya mas emprendedores y personas dispuestas a crear empresas y por consiguiente riqueza, asumiendo riesgos, ya que saben que si fracasan tienen un estado que no los dejara caer en la indigencia.

Por otro lado tenemos el sistema de Estados Unidos que con una presion fiscal del 25 % del PIB y un gasto social del 16% del presupueto del estado que ha dejado una herencia a la administracion Obama de 40 millones de estadounidenses sin seguro médico, ademas de un sistema educativo y de cobertura social. en general, muy debilitado.

Con una presion fiscal del 17% del PIB y un gasto social del 36% en el 2006, Nicaragua, esta muy lejos incluso de la presión fiscal de Estados Unidos, y por tanto, tiene un amplio margen para aumentarla, haciendo que las rentas más altas contribuyan al presupuesto público en mayor medida. Solo la eliminación de ciertas exenciones podría suponer unos ingresos adicionales de alrededor de 250 millones de dólares, suficientes para equilibrar el presupuesto y aumentar el gastos social considerablemente.

Por el lado del gasto la redistribución de recursos parace en línea con los países más avanzados: Nicaragua gasta 36 % del presupuesto en politicas sociales, una cifra razonable aunque dada la tasa de pobreza del país se justificaría incrementar este porcentaje por encima del de otros paises desarrollados, que no tienen un problema grave de población viviendo en la indigencia y con grandes necesidades en materia de salud, educacion y vivienda.

El sistema tributario nicaragüense se podria definir como un sistema complejo que se caracteriza por sus altos efectos de distorsión de la economía, en el que no existe correspondencia entre la importancia de los sectores económicos y su carga impositiva. Un sistema que tiene un alto coste administrativo para recaudar, un alto grado de discrecionalidad y un alto nivel de fraude. La consecuencia de esta estructura tributaria es que la diferencia de renta entre el segmento de la población que mas ingresos genera y el que menos aumenta después de aplicar esta estructura impositiva, teniendo un efecto regresivo en la redistribución de la riqueza que debería ser el principal objetivo de cualquier sistema tributario.

El sistema ideal debería dar un trato equitativo y progresivo a todos los contribuyentes. Con tipos impositivos mas altos para los sujetos pasivos que tiene una renta más alta y menores para los contribuyentes con rentas mas bajas. Además, se debiera asegurar que dos contribuyentes con los mismos ingresos estén sujetos al mismo gravamen. Este tratamiento tendría el beneficio de generar un sentido de justicia que ayuda a la mejora progresiva del cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes.

El sistema debería ser eficiente, tratando de distorsionar lo menos posible el funcionamiento de la economía en lo que respecta al crecimiento económico a través de la inversión productiva, el empleo y la mejora de la productividad de todos los factores, con precios al consumo lo más bajos posibles. La menor incidencia del sistema fiscal en la economía requiere un sistema que amplíe su base imponible en los impuestos directos y evite aumentar los indirectos que gravan el valor añadido de la producción y el consumo.

El sistema debería ser lo más simple posible. Cualquier sistema complejo y confuso está abierto al fraude, la colusión y aplicación distorsionada. Por lo general, el sistema tributario debería ser manejable por la administración y de fácil cumplimiento por el contribuyente.

Por el lado del gasto el sistema ideal debe producir una transferencia de rentas hacia las capas mas desfavorcidas de la población para cubrir sus necesidades básicas en materia de salud, educación, vivienda y alimentación. Esto se consigue con mas recursos pero también con una mayor focalizacion del gasto en la población de rentas mas bajas, mejor gestión financiera, mayor transparencia en las licitaciones, una funcion pública profesionalizada y un sistema de control acompañado de una ley penal anticorrupción que penalice con fuerza a los funcionarios que malversen los fondos públicos.

El camino se debería iniciar con una reforma tributaria integral que conlleva un largo proceso de cambio. Esta reforma debe tocar cada elemento del sistema, desde la estructura tributaria, los componentes, los hechos generadores, los marcos jurídicos, los procedimientos, y la administración efectiva del sistema. Una reforma integral es necesaria porque el sistema como es, es tan débil, que hace despreciar las reformas parciales, que no han tenido exito ni en Nicaragua ni en otros paises de América Latina. Solamente con un acercamiento general al problema se puede construir un sistema que fomente un crecimiento económico a favor del bien estar general de todos los nicaragüenses.

Como dice el Sr. Baez Cortés y yo no sabria definir mejor. “La fiscalidad es la expresión material de la conciencia que una sociedad tiene del bien común” .

¿Es posible eliminar la pobreza en Nicaragua?: algunas claves

Seguramente todos los actores políticos, económicos y sociales de Nicaragua están de acuerdo en que el mayor problema del país es la pobreza. A partir de este consenso general es donde empiezan las discrepancias: ¿Qué se entiende por pobreza? ¿Cuál ha sido la evolución de la pobreza a lo largo de los años? ¿Cuales son las políticas más adecuadas para reducir la pobreza?. Las respuestas a estas preguntas ya no son unánimes y viene bien hacer ciertas aclaraciones.

En primer lugar hay que definir que se entiende por pobreza. Pobreza debería definirse como la carencia de recursos económicos para cubrir las necesidades básicas de una persona, y que ésta pueda llevar una vida digna. Podemos hacer definiciones más amplias y complejas basadas en una visión multidimensional de la pobreza pero eso hace que se confunda y desvíe en muchos casos la atención del problema principal, dando lugar a estrategias y políticas que se dispersan y que no terminan siendo un paradigma de eficiencia en la resolución del problema. Es como si para resolver un problema matemático en vez de simplificar una ecuación la complicáramos más, llegaríamos a cualquier resultado menos a la solución. He observado, también, que hay cierta confusión entre la causa de la pobreza (la falta de renta) y sus consecuencias (falta de educación, salud, nutrición, vivienda, etc.). Es importante que a la hora de actuar, igual que lo haríamos con una enfermedad, seamos conscientes de que tratar la causa es mucho mas eficaz que tratar los síntomas, que si bien alivian, raramente sanan al enfermo.

Una vez propuesta una definición de pobreza que simplifique el tratamiento del problema llegamos a una segunda pregunta: ¿Qué nivel de recursos económicos son suficientes para considerarse fuera de la pobreza, es decir, para que un ser humano o una unidad familiar cubran sus necesidades básicas. ¿Cuál es la renta mínima que podemos considerar razonable? Se ha acuñado un concepto generalmente aceptado de que vivir con mas de dos dólares supone estar fuera de la miseria, este concepto no parece el más adecuado dado que dos dólares no tienen el mismo valor en términos de capacidad adquisitiva en el Congo o en Nicaragua, por poner un ejemplo. Un concepto de canasta básica que incluya no sólo alimentos sino salud, educación, vivienda, gastos de luz y agua, si parece que nos acerca más a lo que puede considerarse una renta digna.

Otra dificultad que se plantea a la hora de analizar el problema es la falta de estadísticas consistentes y generalmente aceptadas en las que se pueda ver en que periodos y con que políticas se ha reducido, o no, la pobreza. Sin este elemento el riesgo de seguir aplicando políticas incorrectas se multiplica.

Definida la pobreza, sabiendo que parámetros se pueden utilizar para su medición y que políticas son las más beneficiosas para darle una solución, quedaría establecer la estrategia a seguir para su reducción y en última instancia su eliminación. ¿En que principios se debe basar una estrategia para que se alcance el resultado deseado? Como indica la extensa literatura sobre el tema, se requieren elementos como la apropiación por el país, una buena administración de los recursos y la alineación y armonización de los actores externos para suplir la falta de ahorro e inversión.

Hay otros aspectos importantes y menos analizados, como que, siendo realistas, la reducción de la pobreza es un problema de largo plazo. Se debería crear un plan de desarrollo a largo plazo que defina las etapas y las prioridades a seguir. Esta planificación plantea el problema de que existen periodos de gobierno de 5 años y al cambiar los gobiernos cambian las estrategias y las políticas. No se da tiempo, en muchos casos, a que se ejecuten los programas económicos y sociales programados, con el alto coste, la falta de estabilidad y predecibilidad que esto supone. Una estrategia seria de reducción de la pobreza debería estar basada en un plan a largo plazo, entre 15 y 20 años. Debería ser consensuado por los actores políticos, económicos y sociales, con el compromiso de que la reducción de la pobreza se convierta en una cuestión de estado y quede fuera de controversias partidarias. Habría que llegar a acuerdos en las políticas económicas y sociales, pero más importante que hacer énfasis en unos u otros aspectos, sería el hecho de dar continuidad a los trabajos, con la consiguiente credibilidad de la clase política ante los ciudadanos y terceros (donantes multilaterales, bilaterales y ONGs). Esta estrategia redundaría, además, en el aumento de los recursos asignados por los donantes y aumentaría la eficiencia en el uso de los mismos. Dada la importancia de los recursos aportados por los donantes a Nicaragua, más de un 40% del presupuesto del estado, las relaciones con los donantes deberían estar definidas en la estrategia general mediante mecanismos de trabajo acordados por todas las partes.

Quedaría de esta manera definida una metodología de trabajo a la que habría que darle un contenido, básicamente con dos políticas que son claves en la reducción de la pobreza.

En primer lugar la política económica. Más que hacer énfasis en los aspectos macroeconómicos, que no son sino un requisito necesario pero no suficiente, y a veces contraproducente para paliar las crisis y fomentar el crecimiento económico, las políticas económicas deberían centrarse en la modernización del aparato productivo. Una estructura económica, como la nicaragüense, basada en una producción agrícola de bajo valor añado y altos riesgos inherentes a la actividad (catástrofes naturales, sequías, plagas, etc.), que importa la gran mayoría de los productos manufacturados que consume su economía, no conseguirá alcanzar un superávit comercial que genere ahorro e inversión. La modernización del sistema productivo basado en las ventajas comparativas y competitivas de Nicaragua no debería ser tan complicada si el sector privado esta abierto a este cambio y el gobierno aplica políticas públicas que lo apoyen. Crear una agroindustria que incremente una producción más elaborada: conservas, derivados de la leche, alimentos congelados, por dar algunos ejemplos. Desarrollar el sector turístico o la promoción de las nuevas tecnologías, llevaría a que se alcancen niveles de desarrollo similares a los de ciertos países asiáticos. En los años 70 algunos organismos internacionales aconsejaban a Corea del Sur basar su economía en la agricultura, dado su gran potencial de desarrollo, sobre todo en arroz. Afortunadamente los coreanos impulsaron un crecimiento industrial y tecnológico apoyado por políticas públicas, y una cultura de anteponer el interés general al particular, que les permitió modernizar el país y entrar en el club de países desarrollados.

En segundo lugar tendríamos que asegurar que el beneficio de este crecimiento se reparte entre el conjunto de la población. Esto hace imprescindible una política fiscal redistributiva, basada en la imposición directa, que permita reducir la brecha social existente entre los más ricos y los más pobres, consolidando una clase media que es la base de toda sociedad desarrollada. Una señora de los países escandinavos con la que tuve el placer de coincidir en un curso en la Universidad de Columbia, me decía que ella no podía entender como en una ciudad como Nueva York hay personas durmiendo en la calle. En su país ella pagaba el 50% de su salario en impuestos pero eso no ocurría. Un sistema fiscal que nos lleve a una cultura social como la nórdica, en que sus ciudadanos están orgullosos de pagar impuestos para que nadie se encuentre en la indigencia, es cuestión probablemente de décadas pero, quizás, si tomamos ese camino lo que no se pudo conseguir con una revolución se pueda conseguir con sentido común, responsabilidad, acuerdos, trabajo y honestidad.

El Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica ¿Un instrumento de desarrollo para Centroamérica?

¿Qué es el Acuerdo de Asociación?

La Unión Europea ha creado los acuerdos de asociacion para establecer un marco general en el que se traten de forma conjunta no solo los temas comerciales, sino también, cuestiones políticas, económicas y sociales en sus relaciones con terceros países.

El objetivo de este tipo de acuerdos es, en esencia, reforzar la estabilidad política, el desarrollo económico y social de países en vías de desarrollo, su inserción armoniosa y progresiva en la economía mundial y la reducción de la pobreza. Estos instrumentos tienen más sentido y deberían ser más eficaces que los tratados de libre comercio ya que abordan, no solo la creación de zonas de libre comercio como instrumento de crecimiento económico, sino también el fortalecimiento del estado de derecho y la cohesión social. Se busca de esta manera promover el desarrollo integral, equilibrado y sostenible de los países socios, fomentando modelos sociales y económicos que beneficien a la población en su conjunto.

El capítulo político persigue establecer mecanismos institucionales para promover la consolidación de la democracia, del estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Se incorporan otros asuntos como la inmigración o el medioambiente cuya incidencia tiene cada día más relevancia en las relaciones bilaterales y multilaterales. Y se contempla, además, el diálogo para adoptar posiciones conjuntas en foros internacionales.
El capítulo comercial aspira a establecer una zona de libre comercio entre Centroamérica y la Unión Europea que permita un incremento de los flujos comerciales entre las dos regiones y que, como consecuencia, contribuya a su crecimiento económico.
Por último, el capitulo de cooperación se orienta a identificar mecanismos concretos a través de los cuales se puedan alcanzar los objetivos identificados tanto en el apartado político como en el comercial. En este contexto, hay que señalar que la Unión Europea es y ha sido tradicionalmente una de las principales fuentes de cooperación al desarrollo de la región centroamericana.

¿Qué puede aportar el Acuerdo de Asociación al desarrollo de Centroamérica?

Desde el punto de vista político, la Unión Europea esta comprometida con Centroamérica ,desde los diálogos de San José, a facilitar la estabilidad política y fortalecer la democracia en la región. Dos décadas después de que se firmaran los acuerdos de paz y se pusiera fin a un largo periodo de conflictos armados, todavía se deben fortalecer los poderes de los estados centroamericanos. En muchos casos, sus poderes ejecutivos, legislativos y judiciales no tienen la solidez necesaria para garantizar los derechos políticos, económicos y sociales de sus ciudadanos. Por otra parte, el grado de subdesarrollo de algunos países centroamericanos ha desatado fenómenos migratorios, de inseguridad ciudadana y tráfico de armas que no ayudan a la estabilidad y el desarrollo regional. Además, otros fenómenos globales, como el cambio climático, provocan regularmente desastres naturales que suponen graves pérdidas económicas y de infraestructuras.

El diálogo político debería ayudar a evaluar estos y otros problemas y formular soluciones, contribuyendo a crear políticas que corrijan estas situaciones, consoliden el estado de derecho y garanticen los derechos de los ciudadanos.

Desde el punto de vista comercial el Acuerdo de Asociación es un instrumento que facilitará el aumento de los intercambios de bienes y servicios entre las dos regiones. Dada la existencia de una gran asimetría entre el desarrollo económico de las dos regiones, este acuerdo debería centrarse en equilibrar el déficit comercial que la región centroamericana mantiene con la Unión Europea, liberalizando el acceso al mercado europeo de los productos agrícolas centroamericanos.

Por otro lado y en términos generales, las exportaciones de la región centroamericana hacia Europa son básicamente productos agrícolas, cuyos precios históricamente han ido a la baja mientras que importan productos industriales de mayor valor añadido y con precios que han ido aumentando a lo largo de los años. Esto ha producido un desajuste estructural en las balanzas comerciales de los países del istmo y un endeudamiento externo que no ha permitido aprovechar las oportunidades a una región de pequeñas economías que están muy abiertas al comercio internacional. El acuerdo de asociación es una oportunidad para resolver este desequilibrio. Es una oportunidad para que conjuntamente con la Unión Europea se reflexione sobre cual es la política industrial y comercial mas adecuada para que Centroamérica modernice su estructura productiva y diversifique su oferta exportadora. Esta reflexión requiere la realización de estudios sobre el impacto comercial, económico y social que tendrá crear una zona de libre comercio entre las dos regiones. Se debe identificar los países y sectores productivos que se beneficiarán de la apertura de los mercados y los que se verán perjudicados y deberán adaptarse al nuevo marco comercial. Estos estudios deben, también, cuantificar cuales es el esfuerzo económico para adaptar las infraestructuras, las administraciones aduaneras, los estándares técnicos, sanitarios y fitosanitarios y cual va a ser la perdida de ingresos del estado producidos por el desarme arancelario. Si estos estudios se hacen bien, se crea una base en la que, estando de acuerdo las partes en la situación de partida y los efectos del acuerdo, se pude negociar un desarme arancelario con plazos adecuados y que no tengan un efecto negativo en las economías de los países, especialmente en los que tienen un mayor porcentaje de población pobre y menor capacidad para afrontar impactos negativos.

Por último el capítulo de cooperación es el que termina de dar sentido al acuerdo y permite poner los medios económicos que ayuden a alcanzar los objetivos políticos y económicos acordados. En el ámbito político, la cooperación aporta la asistencia técnica y financiera para desarrollar programas que modernicen de las instituciones públicas, la profesionalización de la función publica, la buena gestión de fondos públicos y la independencia de la administración de justicia con el objeto de mejorar la gobernabilidad y la estabilidad regional. La cooperación en el ámbito económico y comercial es indispensable para adaptar el sistema productivo a la apertura comercial. La financiación de programas de apoyo a la elaboración de una política comercial que identifique los sectores y los mercados que son estratégicos para mejorar el intercambio comercial; la modernización y diversificación del sector productivo; la modernización de las infraestructuras logísticas y aduaneras que permitan exportar con mayor agilidad y menos costes; la modernización de los sistemas tributarios; y la modernización de los estándares técnicos sanitarios y fitosanitarias son áreas de mejora imprescindibles para poder competir y aprovechar las oportunidades que ofrecen el tratados de libre comercio. Finalmente los déficits sociales en materia de educación y sanidad son lastres que dificultan el cambio hacia una economía moderna y en los que también se deben contemplar programas de ayuda para disponer de una población activa bien formada y en condiciones sociales aceptables que permitan cubrir la demanda del sector productivo.

El cumplimento de estos objetivos en el acuerdo de asociación superan claramente el aporte a la cooperación que la Unión Europea tiene para el periodo 2007-2013. Si realmente se apuesta por un acuerdo ambicioso, que aspire a cambiar el nivel de bienestar y alcanzar las metas de desarrollo del milenio para la región, el acuerdo debe contemplar la propuesta de un fondo complementario que cubra las necesidades indicadas en los estudios de impacto, las necesidades de modernización de las infraestructuras y la mejora de la cohesión social. Este fondo, a su vez, podría cumplir el objetivo de avanzar en el proceso de integración regional si se gestionara por la secretaria general del SICA, fortaleciendo así las instituciones comunitarias.

En resumen, el Acuerdo de Asociación puede ser un acuerdo de mínimos manteniendo la cooperación ya planificada y liberalizando los productos agrícolas exportables a la Unión Europea, o puede ser un acuerdo ambicioso que incluya un fondo de desarrollo regional que impulse el desarrollo politico, económico y social de la región. En cualquier escenario sería recomendable tomarse el tiempo necesario para llegar a un instrumento que aporte un valor real, sin poner plazos que lleven a prisas y errores. Es mejor esperar y concluir un buen acuerdo que firmar uno que no tenga un impacto positivo en las relaciones políticas y econmicas de las dos regiones. Del compromiso de los gobiernos centroamericanos para trabajar y tomar decisiones conjuntamente, empezando por completar la unión aduanera y del compromiso de la Unión Europea con el desarrollo y estabilidad de la región va a depender que se concluya un acuerdo que ayude a Centroamérica a salir del subdesarrollo. El hecho de ser una región pequeña es una gran ventaja para facilitar los cambios y adaptarse a un mundo que evoluciona con mucha rapidez. Dentro de 15 años, cuando se completase la implementación del Acuerdo de Asociación, Centroamérica podría estar en niveles de pobreza inferiores al 10 % y una renta media por habitante de 5.000 dolares de hoy. Estas serían muy buenas noticias para todos.